Определение ВАС РФ № 4-АПГ15-14

14.09.2015

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 4-АПГ15-14

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                        8 июля 2015 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Анишиной В.И., судей Калининой Л.А. и Никифорова С.Б. при секретаре Царёвой Н.В. рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Дягилевой Я.М., Будкова М. И. и Сергеева А.И. на решение Московского областного суда от 26 февраля 2015 года об отказе Дягилевой Я.М., Будкову М.И., Сергееву А.И. в удовлетворении заявлений о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 10, 10.2, 11, 12 Закона Московской области от 5 октября 2006 года № 170/2006-03 (с последующими изменениями) «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Московской областной Думы, Губернатора Московской области и Министерства транспорта Московской области Надарейшвили Г.В., Забазновой О.В., Верхоглядова С.В. и Попова Е.Е., возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, представителя Дягилевой Я.М. и Будкова М.И. - Сливкова А.С., представителя Сергеева А.И. - Маскина Д.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры

Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей решение суда незаконным и необоснованным и поэтому подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Московской области № 170/2006-03 «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области» принят Московской областной Думой 27 сентября 2006 года, подписан Губернатором Московской области 5 октября 2006 года, первоначальный текст закона опубликован в официальном издании - газете «Ежедневные Новости. Подмосковье», 2006 года, 11 октября, №189.

Индивидуальный предприниматель Сергеев А.И. обратился в Московский областной суд с заявлениями о признании недействующими со дня принятия статьи 10.2 (осуществление перевозок пассажиров по маршруту (маршрутам), не включённому (не включённым) в Реестр маршрутов регулярных перевозок Московской области), части 2 (осуществление перевозок по маршруту без разрешения на право работы по маршруту) и части 4 (повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 настоящей статьи) статьи 12 Закона Московской области от 5 октября 2006 года №170/2006-03 «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области» (с последующими изменениями).

В Московский областной суд с заявлением о признании недействующими статей 10 (нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок), 10.2 (осуществление перевозок пассажиров по маршруту (маршрутам), не включённому (не включённым) в Реестр маршрутов регулярных перевозок Московской области), 11 (самовольное изменение установленного маршрута) и 12 в полном объёме (осуществление перевозок пассажиров без права работы по маршруту или маршрутной карты) Закона Московской области от 5 октября 2006 года № 170/2006-03 «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области» (с последующими изменениями) обратились индивидуальные предприниматели Дягилева Я.М. и Будков М.И.

Определением Московского областного суда от 21 января 2015 года возбуждённые по заявлениям Дягилевой Я.М., Будкова М.И. и Сергеева А.И. дела объединены в одно производство.

Суть доводов, изложенных в заявлениях Дягилевой Я.М. Будкова М.И. и Сергеева А.И., сводится к тому, что оспариваемое правовое регулирование не согласуется с предписаниями статьи 1.3 КоАП РФ, поскольку региональным законодателем установлена административная ответственность за несоблюдение правил и требований в области организации транспортных перевозок населения, урегулированных федеральным законодательством и за нарушение которых уже предусмотрена административная ответственность на федеральном уровне, в том числе статьёй 14.1 КоАП РФ.

Заявители считали, что оспариваемое правовое регулирование нарушает их права, так как допускается реальная возможность необоснованного блокирования их деятельности на основании лицензии и снижения уровня правовых гарантий в области законодательства об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 1.4, 1.6, 1.7, 4.1 КоАП РФ.

Кроме того, Дягилева Я.М. и Будков М.И. просили признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьи 10.2, 11 и 12 Закона Московской области от 5 октября 2006 года №170/2006-03 «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области» (с последующими изменениями) по мотиву правовой неопределенности, настаивая на том, что в юридических составах не конкретизированы виды перевозок пассажиров, в отношении которых устанавливается ответственность, не указаны маршруты, за нарушение перевозок по которым устанавливается административная ответственность, чем также снижаются правовые гарантии предпринимательской деятельности, установленные федеральным законодательством.

Представители Московской областной Думы, Губернатора Московской области и Министерства транспорта Московской области, возражали против удовлетворения заявлений Дягилевой Я.М., Будкова М.И. и Сергеева А.И., полагая, что получение перевозчиком лицензии на регулярные перевозки пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении само по себе не предоставляет ему права осуществлять пассажирские перевозки по регулярным маршрутам, перевозчик обязан выполнить не только лицензионные условия, но и условия транспортного обслуживания населения, предусмотренные региональным законодательством.

Решением Московского областного суда от 26 февраля 2015 года заявления Сергеева А.И., Дягилевой Я.М. и Будкова М.И. оставлены без удовлетворения.

В апелляционных жалобах Дягилева Я.М., Будков М.И. и Сергеев А.И. просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении их требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 3271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает обжалуемое решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Московский областной суд исходил из того, что организация транспортного обслуживания на территории Московской области - прерогатива органов государственной власти Московской области, отношения, связанные с транспортным обслуживанием населения на территории Московской области, составляют предмет регулирования Закона Московской области от 27 декабря 2005 года № 268/2005-03 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области», поэтому Московская областная Дума, вводя административную ответственность за несоблюдение требований, предусмотренных региональным законом, действовала в рамках компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях статьёй 3.11 КоАП РФ и пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Оспариваемые статьи и по форме, и по содержанию федеральному законодательству не противоречат и не нарушают права заявителей в области предпринимательской деятельности, так как диспозиция каждой из оспариваемых статей содержит конкретные действия, которые не подпадают под состав ни одного из административных правонарушений, установленных КоАП РФ, в том числе статьёй 14.1 КоАП РФ, на которую ссылаются заявители.

Не умаляя суждений суда об имеющейся у субъекта Российской Федерации нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях и полномочиях в области организации транспортного обслуживания, Судебная коллегия в то же время полагает выводы суда о непротиворечии федеральному законодательству оспариваемых положений основанными на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорное правоотношение.

В силу статей 1.1, 1.3 и 1.31 КоАП РФ федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов общественных отношений в сфере административной

ответственности, одновременно предусмотрел пределы и границы нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях: субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Основу для такого вывода дают и разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в редакции от 9 февраля 2012 года), согласно которым применению подлежат только законы субъектов Российской Федерации, принятые с учётом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также положений статьи 1.3 КоАП РФ. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вопреки этому в диспозициях оспариваемых статей 10, 10.2, 11 и 12 Закона Московской области № 170/2006-03 «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области» (с последующими изменениями) со всей очевидностью речь ведётся о несоблюдении правил и норм, предъявляемых к перевозчику при осуществлении им пассажирских автотранспортных перевозок пассажиров и багажа по городским, пригородным и междугородним автобусным маршрутам федеральным отраслевым законодательством, а именно Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Правилами обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечнем мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации», утверждёнными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15 января 2014 года № 7, Правилами дорожного движения, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280, и соблюдение которых обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной КоАП РФ, в том числе статьёй 14.1 этого кодекса.

Так, Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», определяя общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов всеми видами автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта - автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями - и устанавливая в связи с этим виды сообщений (перевозки пассажиров и багажа в городском, пригородном, междугородном, международном сообщении) (статья 4), виды перевозок и багажа (регулярные перевозки, перевозки по заказам, перевозки легковым такси) (статьи 5, части 1, 2 и 3 статьи 19), одновременно предписывает осуществлять перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта.

Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением случаев, если согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров.

Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещённом правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок.

Законом предусмотрено обязательное размещение информации о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту (части 4, 5 и 6 статьи 19).

Аналогичные требования и условия транспортных перевозок, в том числе обязанности перевозчика, установлены разделом 2 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории

Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Такие правила утверждёны приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15 января 2014 года № 7, они также обязательны для всех субъектов правоотношений, организующих перевозки пассажиров.

На основании пункта 62 указанных правил водитель, осуществляющий регулярные перевозки пассажиров, всегда должен иметь при себе путевой лист - документ, служащий для учёта и контроля работы транспортного средства и водителя, расписание (график) движения по маршруту регулярных перевозок с указанием местного времени прибытия и отправления автобусов по каждому остановочному пункту, схему маршрута с указанием опасных участков.

В силу пункта 66 Правил запрещается отклонение от установленного схемой маршрута пути следования, осуществление остановок в местах, не предусмотренных схемой маршрута (кроме случаев, когда это вызвано необходимостью обеспечения безопасности перевозок и дорожного движения.

Перечень документов, которые обязан иметь при себе водитель, управляющий транспортным средством, указан в постановлении Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, которым утверждён единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280 перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщении автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, относятся к лицензируемому виду деятельности, а перечисленные выше требования являются лицензионными условиями.

Соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении своей деятельности приведённых выше предписаний составляет предмет государственного надзора в области автомобильного транспорта и городского наземного транспорта, осуществляемого должностными лицами уполномоченного федерального органа исполнительной власти в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (статья 1.3 Устава).

Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), квалифицируется по статье 14.1 КоАП РФ.

Федеральным законодателем в КоАП РФ также предусмотрен ряд специальных статей, устанавливающих ответственность за нарушение организации и условий перевозок пассажиров и багажа.

К примеру, за нарушение правил перевозок пассажиров и багажа по заказу административная ответственность наступает в соответствии со статьёй 11.142 КоАП РФ.

За нарушение требований в области транспортной безопасности административная ответственность установлена статьёй 11.151 КоАП РФ.

Управление транспортным средством либо выпуск на линию транспортного средства для перевозки грузов и (или) пассажиров без технического средства контроля, нарушение лицом, управляющим транспортным средством для перевозки грузов и (или) пассажиров, режима труда и отдыха квалифицируется по статье 11.23 КоАП РФ.

Использование автотранспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, для перевозок грузов и (или) пассажиров между пунктами, расположенными на территории Российской Федерации, влечёт ответственность по статье 11.26 КоАП РФ.

В случае осуществления международных автомобильных перевозок без разрешений, либо с незаполненными разрешениями, разрешениями, заполненными с нарушением установленных правил, или разрешениями, не соответствующими виду перевозки, либо без учётного талона, либо без отметки в уведомлении должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, об устранении нарушения перевозчик может быть привлечён к административной ответственности по статье 11.29 КоАП РФ.

Нарушение установленного порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) либо обязательных предварительных, периодических, предрейсовых или послерейсовых медицинских осмотров квалифицируется по статье 11.32 КоАП РФ.

Кроме того, привлечение к административной ответственности не исключается по статьям 12.1, 12.2, 12.3, 12.5, 12.6, 12.9, 12.10, 12.11, 12.12, 12.13, 12.14, 12.15, 12.16, 12.18, 12.19, 12.361 КоАП РФ, устанавливающими ответственность за нарушение правил в области дорожного движения.

Таким образом, поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование административной ответственности по спорному вопросу, то нет необходимости вводить аналогичное правовое регулирование законом субъекта Российской Федерации.

Закон Московской области от 27 декабря 2005 года № 268/2005-03 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области», на который суд ссылается в своём решении, не свидетельствует о законности оспариваемых положений.

Будучи принятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области организации транспортного обслуживания населения, данный региональный закон является по своей сути компеляцией и воспроизведением обязанностей перевозчика, предусмотренных приведённым выше федеральным законодательством, имеет организационный и конкретизирующий характер, поэтому он не может выступать в качестве правовой основы для установления административной ответственности.

Судебная коллегия констатирует, что отнесение федеральным законодателем межмуниципальных, муниципальных и пригородных маршрутов к единой транспортной системы Российской Федерации, предопределяет формирование сети таких маршрутов на основе единых требований, в том числе предъявляемых к перевозчику пассажиров по указанным маршрутам.

В силу положений федерального законодательства, регулирующего отношения, возникающие в сфере оказания услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к перевозкам пассажиров по регулярным маршрутам допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие соответствующие лицензии.

Каких-либо федеральных норм, наделяющих органы государственной власти полномочиями по установлению своим законом дополнительных требований и условий допуска перевозчика к работе по маршрутам регулярных перевозок, не имеется.

Как следует из текста статей 22 Закона Московской области от 27 декабря 2005 года № 268/2005-03, выполнение перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок осуществляется при наличии действующего разрешения на право работы по маршруту (удостоверения допуска к работе по маршруту), выданного соответствующим уполномоченным органом. Одновременно с разрешением на право работы по маршруту (удостоверением допуска к работе по маршруту) перевозчику выдаются маршрутные карты (карточки доступа).

Таким образом, региональным законодателем введён такой допуск перевозчика к работе по маршрутам регулярных перевозок, который фактически блокирует и ограничивает деятельность перевозчика на основании лицензии, что не может рассматриваться соответствующим федеральному законодательству и, как следствие, не может являться правомерной основой для установления административной ответственности законом субъекта Российской Федерации.

Суд при вынесении решения не учёл, что формирование сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации осуществляется в соответствии с порядком, утверждённым приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14 августа 2003 года № 178 . В силу пунктов 1-16 данного порядка паспорт маршрута является ничем иным как подтверждением согласования маршрута, реестр маршрутов имеет учётный характер, общий реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации формируется на основании утверждённых паспортов маршрутов Министерства транспорта Российской Федерации, что не предполагает дополнительного подтверждения путём формирования дополнительного реестра субъектом Российской Федерации.

Конечно, федеральное законодательство допускает воспроизведение в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и местного самоуправления положений федерального законодательства (пункт 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О Практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), однако такое правовое регулирование не должно приводить к дублированию административной ответственности законами субъектов Российской Федерации.

Иное с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм, снижая, как следствие, уровень правовых гарантий при привлечении к административной ответственности, предусмотренных статьями 1.4, 1.6, 1.7, 4.1 КоАП, согласно которым лицо не может быть подвергнуто административному наказанию дважды за одно и то же административное правонарушение; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением должно осуществляться в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

Учитывая, что неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части), Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции об отказе Сергееву А.И., Дягилевой Я.М. и Будкову М.И. в удовлетворении заявления о признании недействующими статей 10, 10.2, 11 и 12 Закона Московской области от 5 октября 2006 года №170/2006-03 «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области» подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объёме со дня вступления настоящего решения в силу.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 193, 199, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Московского областного суда от 26 февраля 2015 года отменить, принять новое решение, которым заявления Дягилевой Я.М., Будкова М.И., Сергеева А.И. удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в силу настоящего решения статей 10, 10.2, 11, 12 Закона Московской области от 5 октября 2006 года №170/2006-03 (с последующими изменениями) «Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области».

Председательствующий

Судьи